張小平 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授、環(huán)境與資源法學(xué)教研室主任

“30·60”雙碳目標(biāo)的設(shè)定是中國綠色發(fā)展道路上的重要里程碑。雙碳目標(biāo)錨定了未來四十年的路徑指向，豐富完善了“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的內(nèi)涵�？梢灶A(yù)見的是，雙碳目標(biāo)將帶來能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)模式、技術(shù)進(jìn)步等一系列重大而深遠(yuǎn)的轉(zhuǎn)型變化。實(shí)現(xiàn)這些轉(zhuǎn)型變化需要大量配套政策，同時(shí)轉(zhuǎn)型成本需要以合理的方式在整個(gè)社會(huì)中分?jǐn)�，這就要求決策要更為精準(zhǔn)和具有可操作性，權(quán)利義務(wù)的分配要更為精確合理，同時(shí)，中國要以可信的方式向國際社會(huì)表明中國履行了在《巴黎協(xié)定》框架下按照“國家自主貢獻(xiàn)+全球盤點(diǎn)”模式所承擔(dān)的減排義務(wù)。所有這些，均需以溫室氣體統(tǒng)計(jì)核算為基礎(chǔ)。

一、我國溫室氣體統(tǒng)計(jì)核算的發(fā)展演進(jìn)

在理論準(zhǔn)備上，我國從對溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)核算的研究開始于20世紀(jì)90年代。相關(guān)部委先后組織有關(guān)科研機(jī)構(gòu)和高等院校，在國際組織、多邊開發(fā)金融機(jī)構(gòu)和外國政府的支持下，開展完成了多項(xiàng)關(guān)于溫室氣體排放測算的研究項(xiàng)目。通過探索性研究，利用能源、農(nóng)業(yè)、交通等各類統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和科學(xué)實(shí)驗(yàn)結(jié)果，對不同溫室氣體排放進(jìn)行測算，獲得了中國90年代各類溫室氣體排放數(shù)據(jù)，積累了實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，為后來編制國家清單和信息通報(bào)奠定了基礎(chǔ)。
 

在國家層面的具體實(shí)踐上，我國分別于2004年、2012年和2019年向聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）秘書處提交了我國氣候變化國家信息通報(bào)，詳細(xì)報(bào)告了我國1994年、2005年和2010年國家溫室氣體排放數(shù)據(jù)。2017年和2019年兩次報(bào)送我國氣候變化兩年更新報(bào)告，分別披露了2012年和2014年的溫室氣體排放信息。在地區(qū)層面的具體實(shí)踐上，2010年，國家發(fā)改委啟動(dòng)省級溫室氣體清單編制工作。2011年5月，國家發(fā)改委發(fā)布《省級溫室氣體編制清單指南（試行）》。此外，2010年和2012年兩批低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作，也對省、市溫室氣體的編制工作起到了推動(dòng)作用。在企業(yè)層面的具體實(shí)踐上，分為兩個(gè)階段。第一個(gè)階段是2005年以后，中國企業(yè)參與CDM項(xiàng)目及自愿減排項(xiàng)目的過程中，按照相關(guān)要求進(jìn)行的核查活動(dòng)。第二個(gè)階段是2013年我國啟動(dòng)排放權(quán)交易試點(diǎn)工作以后，相關(guān)重點(diǎn)排放單位進(jìn)行的溫室氣體報(bào)告與核查，以及為開發(fā)CCER項(xiàng)目進(jìn)行的核查。

在政策目標(biāo)上，我國自2009年起，將碳強(qiáng)度下降目標(biāo)作為約束性指標(biāo)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長期規(guī)劃。2011年3月，《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃十二五規(guī)劃綱要》中指出，要“建立完善溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)核算制度”�！笆�二五”和“十三五”的《控制溫室氣體排放工作方案》中提出了將溫室氣體排放基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)納入政府統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，構(gòu)建國家、地方、企業(yè)三級溫室氣體排放基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)和核算工作體系，實(shí)行重點(diǎn)企業(yè)直接報(bào)送能源和溫室氣體排放數(shù)據(jù)制度，完善重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算指南，定期編制國家和省級溫室氣體排放清單等內(nèi)容。

在相關(guān)制度上，2013年5月，國家發(fā)展改革委和國家統(tǒng)計(jì)局印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化統(tǒng)計(jì)工作意見的通知》（發(fā)改氣候〔2013〕537號），建立起包含5大類、19小類、36項(xiàng)指標(biāo)的氣候變化統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。2013年11月，國家統(tǒng)計(jì)局和國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開展應(yīng)對氣候變化統(tǒng)計(jì)工作的通知》（國統(tǒng)字〔2013〕80號），建立“應(yīng)對氣候變化部門統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度”。在企業(yè)溫室氣體核算方面，國家發(fā)展和改革委員會(huì)在2013年10月、2014年12月和2015年7月份三批印發(fā)了24個(gè)行業(yè)的《企業(yè)溫室氣體核算方法與報(bào)告指南》。在對發(fā)改委發(fā)布的相關(guān)《核算指南》進(jìn)行更新和完善的基礎(chǔ)上，國家標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)陸續(xù)將《核算指南》轉(zhuǎn)變?yōu)閲�家�?biāo)準(zhǔn)。

二、我國溫室氣體統(tǒng)計(jì)核算的方法框架

在對溫室氣體排放進(jìn)行核算時(shí)，當(dāng)前的方法大致可以分為兩類。一類是對于地區(qū)邊界范圍內(nèi)的溫室氣體清單編制方法，另一類是針對企業(yè)、組織等對象的溫室氣體核算方法。在目前的三級溫室氣體統(tǒng)計(jì)核算中，國家、地方溫室氣體清單的編制屬于第一類，企事業(yè)單位的溫室氣體核算屬于第二類。

我國國家溫室氣體清單的編制基本采用了《IPCC國家溫室氣體清單指南》提供的方法，并參考了《IPCC國家溫室氣體清單優(yōu)良做法指南》。IPCC的《清單指南》有1996年和2006年兩個(gè)主要版本，并在2019年對2006年版進(jìn)行了修訂。IPCC2006年版的《清單指南》包括一般指導(dǎo)及報(bào)告，能源，工業(yè)過程和產(chǎn)品使用，農(nóng)業(yè)、林業(yè)和其他土地使用，廢棄物等五章，為每一個(gè)核算項(xiàng)目提供了不同的層級方法和可供選用的缺省因子。其方法學(xué)的一般結(jié)構(gòu)為：選擇方法（包括決策樹和方法層級定義）、選擇排放因子、選擇活動(dòng)數(shù)據(jù)、完整性、建立一致性時(shí)間序列。中國的清單編制機(jī)構(gòu)基于中國的實(shí)際情況，包括排放源的界定，關(guān)鍵排放源的確定，活動(dòng)水平數(shù)據(jù)的可獲得性、可靠性、可核查性和可持續(xù)性，排放因子的可獲得性等情況，分析了IPCC方法對中國的適用性，確定了編制中國國家溫室氣體清單的技術(shù)路線。

省級溫室氣體清單的編制總體上也遵循IPCC《清單指南》的方法�！妒〖墱厥覛怏w清單編制指南（試行）》從能源活動(dòng)、工業(yè)生產(chǎn)過程、農(nóng)業(yè)、土地利用變化和林業(yè)、廢棄物處理五個(gè)方面對省級溫室氣體清單提供指導(dǎo)。與國家溫室氣體清單編制不同的是，省級溫室氣體清單編制中涉及省級之間調(diào)入調(diào)出電力的二氧化碳間接排放量核算的問題。這一部分間接排放量核算方法是利用省區(qū)市境內(nèi)電力調(diào)入或調(diào)出電量、乘以該調(diào)入或調(diào)出電量所屬區(qū)域電網(wǎng)平均供電排放因子得出。

溫室氣體清單編制方法主要與清單邊界密切相關(guān)。根據(jù)不同的清單編制邊界，溫室氣體排放編制模式分為生產(chǎn)模式和消費(fèi)模式：生產(chǎn)模式是指在清單邊界內(nèi)生產(chǎn)商品和服務(wù)產(chǎn)生的溫室氣體排放，即直接排放；消費(fèi)模式是指由于清單邊界內(nèi)消費(fèi)商品和服務(wù)導(dǎo)致清單邊界外的溫室氣體排放，即間接排放。在生產(chǎn)模式中，依據(jù)不同的邊界界定原則，又進(jìn)一步劃分為國土邊界和GDP邊界兩種方法。《IPCC國家溫室氣體清單指南》是典型的國土邊界清單編制方法。

企業(yè)的溫室氣體核算以企業(yè)法人或視同法人的獨(dú)立核算單位為邊界，核算和報(bào)告其生產(chǎn)系統(tǒng)產(chǎn)生的溫室氣體排放。排放源包括燃料燃燒排放、能源作為原材料用途的排放、工業(yè)生產(chǎn)過程排放、凈購入的電力和熱力消費(fèi)引起的排放等。其核算流程包括：確定核算邊界，識(shí)別排放源，收集活動(dòng)水平數(shù)據(jù)，選擇和獲取排放因子數(shù)據(jù)，分別計(jì)算不同溫室氣體排放源的排放量，匯總計(jì)算企業(yè)溫室氣體排放量等。企業(yè)溫室氣體核算中可能用到以測量或物料平衡為基礎(chǔ)的核算方法，以及以排放因子為基礎(chǔ)的核算方法。

由于服務(wù)于不同的決策目標(biāo)，國家、地區(qū)溫室氣體核算和企業(yè)溫室氣體核算正在逐漸發(fā)展為兩個(gè)相對獨(dú)立的體系。一方面，就統(tǒng)計(jì)核算方法本身而言，兩者在原理上具有通約性；另一方面，兩者在統(tǒng)計(jì)核算活動(dòng)的運(yùn)行上，存在諸多差別，包括：國家、地區(qū)的溫室氣體核算服務(wù)于國際談判和對地方政府的減排目標(biāo)考核，企業(yè)溫室氣體核算目前主要服務(wù)于排放權(quán)市場的交易，是企業(yè)獲取和清繳配額的重要依據(jù)；國家溫室氣體統(tǒng)計(jì)核算較多使用“自上而下”的方法，地區(qū)、企業(yè)的溫室氣體核算主要使用“自下而上”的方法；國家、地區(qū)的溫室氣體清單編制是官方統(tǒng)計(jì)活動(dòng)，企業(yè)的溫室氣體報(bào)告及核查是企業(yè)作為市場主體依法自主進(jìn)行的活動(dòng)。

三、 “雙碳”目標(biāo)背景下我國溫室氣體統(tǒng)計(jì)核算的完善

自氣候變化進(jìn)入我國政策議程后，特別是2013年以來，我國在溫室氣體統(tǒng)計(jì)核算方面取得了較為顯著的進(jìn)展，初步建立起多層次溫室氣體統(tǒng)計(jì)核算體系。 “雙碳”目標(biāo)的確立，對原來“低位運(yùn)行”溫室氣體統(tǒng)計(jì)核算體系提出了盡快升級的要求，即在短時(shí)間內(nèi)完成溫室氣體統(tǒng)計(jì)核算體系的“擴(kuò)容”、“提質(zhì)”、“增效”、“加速”，更好地服務(wù)于“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。應(yīng)盡快研究、重點(diǎn)推進(jìn)的任務(wù)包括：

1. 完善相關(guān)立法，構(gòu)建溫室氣體統(tǒng)計(jì)核算活動(dòng)的合法性基礎(chǔ)

提供包括溫室氣體排放在內(nèi)的有關(guān)氣候變化的數(shù)據(jù)是社會(huì)主體應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。目前這一義務(wù)的法律基礎(chǔ)主要來源于兩個(gè)方面。國家統(tǒng)計(jì)局在《關(guān)于開展應(yīng)對氣候變化統(tǒng)計(jì)工作的通知》中，援引《統(tǒng)計(jì)法》第七條作為建立應(yīng)對氣候變化部門統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度的基礎(chǔ)。國家發(fā)改委于2014年1月發(fā)布《關(guān)于組織開展重點(diǎn)企（事）業(yè)單位溫室氣體排放報(bào)告工作的通知》（發(fā)改氣候〔2014〕63號），要求2010年溫室氣體排放或綜合能源消費(fèi)量超過一定數(shù)額的重點(diǎn)排放單位必須核算和報(bào)告本單位上年度溫室氣體排放情況�！半p碳”目標(biāo)在分解落實(shí)的過程中，需要更為頻繁、更為細(xì)致的統(tǒng)計(jì)核算活動(dòng)，社會(huì)主體將承擔(dān)更多的報(bào)告或數(shù)據(jù)提供義務(wù)。因此建議在應(yīng)對氣候變化的相關(guān)立法中，就統(tǒng)計(jì)問題專門做出規(guī)定，確立普遍的報(bào)告義務(wù)，為溫室氣體統(tǒng)計(jì)核算提供統(tǒng)一的法律基礎(chǔ)，將《統(tǒng)計(jì)法》中的概括規(guī)定具體化，將目前規(guī)定在部門規(guī)章中的報(bào)告義務(wù)提升法律位階。

2. 建立常態(tài)化的溫室氣體統(tǒng)計(jì)核算工作機(jī)制

在編制國家溫室氣體清單的過程中，我國依照《氣候變化框架公約》中的有關(guān)安排，按照報(bào)告要求與資金支持掛鉤的原則，國家溫室氣體清單編制所需資金受全球環(huán)境資金（GEF）資助，同時(shí)將清單的編制工作具體交由科研機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。在早期能力不足的情況下，這種“課題式”的運(yùn)作滿足了國家溫室氣體編制工作的需要。但是從長遠(yuǎn)來看，要掌握國家溫室氣體清單編制的主動(dòng)權(quán)，使編制進(jìn)度不受全球環(huán)境基金資金撥付進(jìn)度的限制，要保證有專門的隊(duì)伍持續(xù)、全面的搜集、跟蹤、分析相關(guān)數(shù)據(jù)，必須建立政府部門直接負(fù)責(zé)編制清單、并通過預(yù)算安排予以資金保障的常態(tài)化工作機(jī)制。

3. 完善溫室氣體統(tǒng)計(jì)核算工作的參與機(jī)制

溫室氣體統(tǒng)計(jì)核算有兩個(gè)顯著的特點(diǎn)：第一，其核算對象并不具有直觀的可見性，在大量使用排放因子進(jìn)行核算的情況下，核算方法的選取及核算結(jié)果都有一定的主觀性。第二，在實(shí)行較為嚴(yán)格的管制的情況下，核算結(jié)果對被核算主體的權(quán)益具有重大影響。因此與一般統(tǒng)計(jì)活動(dòng)不同的是，溫室氣體的統(tǒng)計(jì)核算工作包括利益相關(guān)者的參與機(jī)制。例如，由生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院氣候變化與環(huán)境政策研究中心牽頭的中國城市溫室氣體工作組在編制中國城市溫室氣體排放數(shù)據(jù)時(shí)，在各組初步結(jié)果完成后，進(jìn)行組間交叉檢查，最終結(jié)果由技術(shù)組和專家組審核，針對具體問題逐一與具體城市負(fù)責(zé)人質(zhì)疑和討論。又如，生態(tài)環(huán)境部與2020年底發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第二十七條規(guī)定，“重點(diǎn)排放單位對核查結(jié)果有異議的，可以自被告知核查結(jié)果之日起七個(gè)工作日內(nèi)，向組織核查的省級環(huán)境主管部門申請復(fù)核；省級生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)自接到復(fù)核申請之日起十個(gè)工作日內(nèi)，作出復(fù)核決定”。隨著“雙碳”約束的強(qiáng)化，相關(guān)利益主體在參與溫室氣體統(tǒng)計(jì)核算方面的動(dòng)機(jī)會(huì)越來越強(qiáng)，應(yīng)盡快從實(shí)體和程序兩個(gè)方面，完善參與機(jī)制。

4. 擴(kuò)展溫室氣體統(tǒng)計(jì)核算的內(nèi)容，充實(shí)多層次統(tǒng)計(jì)核算體系

目前我國初步建立起國家、地方、企業(yè)三級溫室氣體統(tǒng)計(jì)核算體系。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，尚有兩個(gè)重要的缺項(xiàng)：第一是針對政策的溫室氣體統(tǒng)計(jì)核算；第二是針對產(chǎn)品的溫室氣體統(tǒng)計(jì)核算。前者主要服務(wù)于對政策的績效評價(jià)，后者主要用于對產(chǎn)品全生命周期的碳足跡核算。從統(tǒng)計(jì)技術(shù)的角度看，上述層級的溫室氣體統(tǒng)計(jì)核算已經(jīng)進(jìn)入可以操作的階段；但從數(shù)據(jù)的可得性的角度看，在我國推行針對政策和產(chǎn)品的溫室氣體統(tǒng)計(jì)核算尚有重大的數(shù)據(jù)缺口有待彌補(bǔ)�！半p碳”目標(biāo)的確立提供了對溫室氣體統(tǒng)計(jì)核算從頂層設(shè)計(jì)上進(jìn)行優(yōu)化升級的契機(jī)。要滿足多種政策目標(biāo)，特別是實(shí)現(xiàn)精細(xì)治理，必須為針對政策和產(chǎn)品的溫室氣體統(tǒng)計(jì)核算預(yù)留數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

5. 協(xié)調(diào)部門事權(quán)，提高溫室氣體統(tǒng)計(jì)核算的整體績效

絕大多數(shù)溫室氣體排放數(shù)據(jù)是根據(jù)活動(dòng)水平數(shù)據(jù)與排放因子進(jìn)行測算的結(jié)果。因此溫室氣體的統(tǒng)計(jì)核算水平首先取決于活動(dòng)水平數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確完善程度，其次取決于排放因子是否較好地體現(xiàn)了國家、地區(qū)、行業(yè)的特殊情況。溫室氣體活動(dòng)水平數(shù)據(jù)依賴于部門統(tǒng)計(jì)，特別是能源統(tǒng)計(jì)和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)。在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，溫室氣體的核算曾經(jīng)較多地依賴能源統(tǒng)計(jì)，國家溫室氣體清單的編制需要依靠能源平衡表。隨著應(yīng)對氣候變化的事權(quán)在部門間的重新安排，特別是隨著生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)提供數(shù)據(jù)的能力和規(guī)模大幅度增長，需要平衡和協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)能源統(tǒng)計(jì)和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)的部門之間的事權(quán)。特別是在國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排領(lǐng)導(dǎo)小組之下，應(yīng)建立相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)協(xié)調(diào)工作機(jī)制，對于溫室氣體統(tǒng)計(jì)核算中出現(xiàn)的部門間協(xié)調(diào)問題做出動(dòng)態(tài)回應(yīng)。

參考資料
康艷兵、廖虹云等著：《公共機(jī)構(gòu)溫室氣體排放核算方法研究》。北京：中國發(fā)展出版社，2015。
國家氣候變化對策協(xié)調(diào)小組辦公室、國家發(fā)展和改革委員會(huì)能源研究所編著：《中國溫室氣體清單研究》。北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2007。
康艷兵、廖虹云等著：《公共機(jī)構(gòu)溫室氣體溫室氣體排放核算方法研究》。北京：中國發(fā)展出版社，2015。
白衛(wèi)國、莊貴陽、朱守先：《中國城市溫室氣體清單研究進(jìn)展與展望》。載《中國人口·資源與環(huán)境》，2013年第1期。
馬翠梅、徐華清、蘇明山：《溫室氣體清單編制方法研究進(jìn)展》。載《地理科學(xué)進(jìn)展》，2013年第3期。
中國城市溫室氣體工作組編：《中國城市溫室氣體排放數(shù)據(jù)集（2015）》。北京：中國環(huán)境出版集團(tuán)，2019。
（轉(zhuǎn)載自：南方能源觀察）